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Die Behindertenrechtskonvention – BRK

Im Dezember 2006 verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen in New York das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (Behindertenrechtskonvention – BRK). Schlüsselbegriffe der Konvention sind Würde, Inklusion, Teilhabe, Selbstbestimmung, Empowerment, Chancengleichheit und Barrierefreiheit.

Mit der Behindertenrechtskonvention wird Behinderung nicht länger primär unter medizinischen oder sozialen Blickwinkeln betrachtet, sondern Behinderung ist als Menschenrechtsthema anerkannt worden. Behinderte Menschen gelten somit als TrägerInnen unveräußerlicher Menschenrechte. Damit verbunden ist ein vielfältiger Perspektivenwechsel:

  • vom Konzept der Integration zum Konzept der Inklusion;
  • von der Wohlfahrt und Fürsorge zur Selbstbestimmung.
  • Menschen mit Behinderungen werden von Objekten zu Subjekten;
  • von PatientInnnen zu BürgerInnen;
  • von Problemfällen zu TrägerInnen von Rechten (Rechtssubjekten).

Mit der Behindertenrechtskonvention wurden keine neuen Rechte geschaffen, sondern die existierenden Menschenrechte sind auf die Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen zugeschnitten worden. Dabei wurde das Motto „Nichts über uns ohne uns“ nicht nur während der Verhandlungen auf vorbildliche Weise realisiert, sondern spiegelt sich auch in den Bestimmungen der Konvention. Eine Einbeziehung behinderter Menschen und ihrer Organisationen wird in allen Phasen der Umsetzung und Überwachung des Übereinkommens vorgeschrieben. Außerdem sind die Vertragsstaaten mit der BRK sowohl zu einem durchgängigen disability mainstreaming als auch zu einem konsequenten gender mainstreaming verpflichtet.

Zur Entstehung der Behindertenrechtskonvention (BRK)

Menschen mit Behinderungen sind weltweit massiven Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt. Diese Tatsache wurde 1993 durch den Bericht des UN-Sonderberichterstatters Leandro Despouys zu den Menschenrechten behinderter Menschen bestätigt. Darin benennt der Autor eine Vielzahl von Menschenrechtsverletzungen, die zum Alltag behinderter Menschen weltweit gehören. Genannt werden unter anderem das Verbot von Heirat und Familiengründung, Zwangssterilisation, sexualisierte Gewalt, zwangsweise Heimunterbringung, das Verbot zu wählen, zwangsweise Sonderbeschulung, nicht barrierefreie Verkehrsmittel und Wohnungen.

Es war jedoch ein weiter Weg bis zu den Verhandlungen über eine Behindertenrechtskonvention. Ein italienischer und ein schwedischer Vorstoß waren bereits in den 1980er Jahren gescheitert. Ersatzweise verabschiedeten die Vereinten Nationen 1993 die „Rahmenbestimmungen für die Herstellung der Chancengleichheit für Behinderte" (vielfach besser bekannt als „UN - Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities“). Während Menschenrechtskonventionen rechtlich verbindlich sind, haben die Rahmenbestimmungen jedoch nur einen empfehlenden Charakter.

Im April 2000 wurde die damalige Hohe Kommissarin für Menschenrechte, Mary Robinson, durch eine Resolution der Menschenrechtskommission aufgefordert, Maßnahmen zu untersuchen, die die Menschenrechtssituation behinderter Menschen verbessern. In ihrem Auftrag wurde die Studie „Human Rights and Disability“ erstellt, in der die bis dahin existierenden Menschenrechtsverträge in ihren Auswirkungen und ihren Anwendungen auf Menschen mit Behinderungen untersucht wurden. Die Autorin und der Autor der Studie sprechen sich im letzten Kapitel klar für die Erarbeitung einer UN-Menschenrechtskonvention zum Thema Behinderung aus.

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Die Verhandlungen beginnen

Auf Initiative von Mexiko verabschiedete die UN-Generalversammlung am 19. Dezember 2001 die Resolution 56/1685. Dadurch wurde der so genannte Ad Hoc Ausschuss eingesetzt. Laut Resolution sollte er Vorschläge für eine umfassende und integrale Konvention zum Schutz und zur Förderung der Rechte und der Würde von Menschen mit Behinderungen zunächst nur prüfen.

Die erste Sitzung des Ad Hoc Ausschusses fand vom 29. Juli bis zum 9. August 2002 am Sitz der Vereinten Nationen in New York statt. Auf seiner zweiten Sitzung vom 16. – 27. Juni 2003 entschied der Ad Hoc Ausschuss, eine Arbeitsgruppe einzusetzen, die einen Entwurfstext für eine Konvention erarbeiten sollte. Die Arbeitsgruppe bestand aus Regierungsvertretungen, Nichtregierungsorganisationen (NGO) und nationalen Menschenrechtsinstitutionen. Sie traf sich vom 5. – 16. Januar 2004 und erarbeitete einen Konventionsentwurf mit dem Titel „Draft Comprehensive and Integral International Convention on the Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities“.

Im Dezember 2003 verabschiedete die UN-Generalversammlung die Resolution 58/2466. Während der Ad Hoc Ausschuss vorher lediglich einen Prüfauftrag hatte, heißt es nun, er solle auf seiner dritten Sitzung mit den Verhandlungen über eine Konvention beginnen. Weiter wird in dem Resolutionstext großer Wert auf die aktive Teilnahme von NGO gelegt, und die Regierungen werden aufgefordert, in ihre Delegationen Menschen mit Behinderungen aufzunehmen. Die deutsche Regierung entsprach mit der Berufung von Prof. Dr. Theresia Degener in die offizielle Regierungsdelegation, durch regelmäßige Treffen mit Vertreterinnen und Vertretern des Deutschen Behindertenrates sowie durch die Unterstützung der Teilnahme deutscher NGO-Vertreterinnen und -Vertreter an den Verhandlungen in New York diesem Anliegen.

Entsprechend der Resolution 58/246 begannen die Verhandlungen über den Entwurfstext auf der dritten Sitzung des Ad hoc Ausschusses (24.5. – 4.6.2004). Auf der dritten, vierten (23.8. – 3.9.2004), fünften (24.1. – 4.2.2005) und sechsten Sitzung (1. – 12.8.2005) vollendete der Ausschuss zwei Lesungen des Entwurftextes.

Zur siebten Sitzung (16.1. – 3.2.2006) legte der Ausschussvorsitzende, der Neuseeländer Don MacKay, einen eigenen Entwurf als Ergebnis der bisherigen Arbeit vor, der auf der siebten und achten Sitzung (14. – 25.8.2006) verhandelt wurde. Am Ende der achten Sitzung des Ad Hoc Ausschusses wurden der verhandelte Konventionstext sowie das Fakultativprotokoll (es regelt die Arbeitsweise des Ausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen) angenommen.

Gleichzeitig wurde eine Redaktionsgruppe eingesetzt, die den Entwurf sprachlich überarbeiten und mit der sonst üblichen UN-Sprache in Einklang bringen sollte. Die Redaktionsgruppe schloss ihre Arbeit am 5. Dezember 2006 ab. Die überarbeiteten Versionen der Konvention und des Fakultativprotokolls wurden der Generalversammlung zur Annahme übergeben. Einstimmig verabschiedete die UN-Generalversammlung am 13. Dezember 2006 die Konvention (nun heißt sie „Convention on the Rights of Persons with Disabilities“) und das Fakultativprotokoll. Beides konnte vom 30. März 2007 an in New York unterzeichnet und ratifiziert werden. Deutschland gehörte am 30. März zu den Erstunterzeichnern. Ende 2008 wurde das Gesetz zur Ratifikation des „Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen“ von Bundestag und Bundesrat verabschiedet, so dass die Behindertenrechtskonvention am 26. März 2009 für Deutschland in Kraft treten konnte.

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Zur Bedeutung der Behindertenrechtskonvention

Generelle Bedeutung der BRK

Niemals zuvor war bei den Verhandlungen zu einem Menschenrechtsübereinkommen die Zivilgesellschaft so intensiv beteiligt wie in dem Entstehungsprozess zur Behindertenrechtskonvention. Es gelang eine bis dahin beispiellose Einbeziehung behinderter Menschen und ihrer Verbände auf allen Ebenen und in allen Phasen der Verhandlung. So stand der Satz „Nichts über uns ohne uns“ als Leitlinie über dem gesamten Verhandlungsprozess.

Mit dieser Konvention ist es gelungen, das erste internationale Dokument zu formulieren, das Behindertenpolitik konsequent aus einer Menschenrechtsperspektive betrachtet. In der Vergangenheit waren die Dokumente der Vereinten Nationen zu Behindertenthemen vor allem von dem Gedanken der öffentlichen Fürsorge geprägt. In den meisten Staaten herrscht traditionell das medizinische Modell von Behinderung vor, demzufolge Behinderung unter einem medizinischen Blickwinkel als ein individuelles Defizit betrachtet wird, das für die mangelnde Teilhabe in allen gesellschaftlichen Bereichen verantwortlich ist. Nach dem sozialen Modell von Behinderung entsteht Behinderung durch die gesellschaftlichen Barrieren, wie unzugängliche Verkehrsmittel, fehlende Gebärdensprachdolmetschung, zwangsweise Sonderbeschulung oder Websites, die für blinde Menschen nicht wahrnehmbar sind. Unter einem menschenrechtsorientierten Blickwinkel entsteht „Behinderung aus der Wechselwirkung zwischen Menschen mit Beeinträchtigungen und einstellungs- und umweltbedingten Barrieren“ (BRK Präambel, e). Nach diesem Ansatz geht es nicht mehr um Fürsorge oder Rehabilitation behinderter Menschen, sondern um ihre gleichberechtigte, selbstbestimmte Teilhabe.

Mit der Behindertenrechtskonvention konnte dieser Perspektivenwechsel realisiert werden: Menschen mit Behinderungen werden nicht länger als PatientInnen betrachtet, sondern als BürgerInnen. Sie gelten nicht länger als Problemfälle, sondern werden auf allen Ebenen als Trägerinnen und Träger unveräußerlicher Menschenrechte begriffen. So wird behindertes Leben als normaler Bestandteil menschlichen Lebens und der menschlichen Gesellschaft bejaht. Die Rede ist von dem „wertvollen Beitrag“, den Menschen mit Behinderungen zur Vielfalt ihrer Gemeinschaften leisten können (BRK Präambel, m). Gleichzeitig werden die Problemlagen behinderter Menschen nicht geleugnet, sondern benannt. Alle bestehenden Menschenrechte sind hinsichtlich der Lebenssituationen behinderter Frauen und Männer konkretisiert und auf diese zugeschnitten worden.

Bedeutung der BRK für die Bundesrepublik Deutschland

Behinderte Menschen und ihre Verbände fordern in Deutschland etwa seit den 80er Jahren einen Perspektivenwechsel: Sie wollen nicht länger als Objekte der Fürsorge gesehen und behandelt werden, sondern als gleichberechtigte Subjekte mit denselben Menschenrechten wie alle anderen gelten und agieren. In den vergangenen zehn Jahren hat die Behindertenpolitik der Bundesrepublik Deutschland mit diesem Perspektivenwechsel begonnen: Die Verfassungsergänzung von 1994 um den Satz „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“ wurde mit einzelgesetzlichen Regelungen umgesetzt: So trat 2001 das Neunte Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) in Kraft, das den Perspektivenwechsel atmet, gefolgt von dem Behindertengleichstellungsgesetz auf Bundesebene (BGG) von 2002, Landesgleichstellungsgesetzen in allen 16 Bundesländern und dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) von 2006. In die Entstehung des SGB IX und des BGG wurden Menschen mit Behinderungen und ihre Verbände einbezogen.

Wie oben beschrieben, setzte Deutschland auch während der Verhandlungen zur BRK das Motto „Nichts über und ohne uns“ vorbildlich um. Danach kritisierten behinderte Menschen und ihre Verbände allerdings, während des Übersetzungsprozesses in die deutsche Sprache kaum beteiligt worden zu sein. Sie beanstandeten außerdem, dass entscheidende Schlüsselbegriffe der Konvention falsch übersetzt worden seien.

Inzwischen ist die Behindertenrechtskonvention in Deutschland geltendes Recht. Bund und Länder haben sich damit (nach Artikel 4 BRK) verpflichtet,

  • die Menschenrechte von Menschen mit Behinderungen sicherzustellen;
  • Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen zu verhindern;
  • geeignete Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstige Maßnahmen zu treffen,

damit die Vorgaben der Konvention realisiert werden.

Die BRK legt außerdem (insbesondere in Artikel 4 Abs. 3, Artikel 33 Abs. 3 und Artikel 34 Abs. 3) fest, dass Menschen mit Behinderungen und ihre Organisationen bei dem gesamten Umsetzungs- und Überwachungsprozess der BRK eng zu konsultieren und aktiv einzubeziehen sind.

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